第七章 扬帆起航
西安建设丝绸之路经济带新起点政策和法律保障研究
政策和法律是实现丝绸之路经济带沿线国家经济合作与交流的必要保障。共建丝绸之路经济带，建设西安丝绸之路经济带新起点，必须建立起有效的丝绸之路经济带相关法律政策，并以有效的法律政策来保障西安建设丝绸之路经济带新起点的顺利进行。
共建“丝绸之路经济带”是促进欧亚发展的宏大战略，是推动区域合作的重大举措，是造福于欧亚人民的伟大事业，对促进中国与中亚的合作与发展具有十分重要的意义。习近平主席提出的建设“丝绸之路经济带”的“五通”措施，即政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通。我们认为，政策沟通是关键，“纲举目张”，从加强政策沟通入手抓住了深化西安与丝绸之路经济带沿线国家和行政区域合作的“纲”。
根据区域经济带的产业特点，其涉及法律问题的领域主要集中在工业、物流、对外贸易业、融资、环境保护等各个方面。不可能天马行空地罗列出经济带建设中的所有问题。为此，从上述领域亟须解决的问题入手，根据研究需要，选择西安与中亚五国相互投资领域法律保障问题为主要研究内容。而中亚国家作为我国的近邻，双方具有悠久的经贸交往历史。西安与中亚国家之间进行跨国投资具有得天独厚的优势。目前双方虽然互有投资，但双方间的相互投资潜力还未完全发挥。在建设“丝绸之路经济带”的过程中，西安与中亚国家经济合作存在的一个重要问题是双方政策不接轨，如何从地区政策上和地方性法律法规上为建设“丝绸之路经济带”提供保障是西安迫切需要解决的问题。
一、法律优先、兼顾政策是西安建设“丝绸之路经济带”的
理性选择在产业经济带建设的过程中，市场并非是“万能”的，其往往造成地区差距的扩大和区域之间的不公。对此的纠正，发达国家无论从政策还是立法方面均为我们提供了许多宝贵的经验。显而易见，法律优先、兼顾政策是西安建设“丝绸之路经济带”的理性选择。
（一）政策缺陷与政策法律化的重要性
法律是实践理性。国外解决区域经济发展及区域经济合作以法律为首要选择。而我国在产业经济带建设的问题上，长期以来，中央政府和地方政府仍然停留在所谓的“政策承诺”阶段，缺少一整套完善的、稳定的、长效的法律调控体系。就西安区域经济发展而言，虽然国家在环境保护、基础设施、铁路建设等方面进行了一定规模的投资，但是仍有外国投资者对西安地区市场制度的发育水平心存疑虑。地方政府对区域经济发展的主张、政策安排，使得区域经济发展缺少强制的、有效的、全面的、规范的统筹协调，特别是政策的引导一定程度上排斥了法律应有的地位和作用的发挥。一方面，由于政策安排的先行性，导致了经济立法的滞后；另一面，西安建设“丝绸之路经济带”必须借助法律手段来调整和推进。实践中，西安对于建设“丝绸之路经济带”必须实施行之有效的调控，调控的手段主要有两种：一是组织专家学者对中央政府制定方针、政策做出地方性的法理解释；二是创设和实施地方性法规和政策。两种手段缺一不可。尽管政策对解决实际问题较法律有其灵活、快捷、可变性强等见长之处，但政策的缺点也是显而易见的，归纳起来有：其一，政策由于在具体执行中不具有法定的义务性，使得对违反政策的责任追究出现空白。其二，中央政府制定的政策，不仅容易被地方政府以各种手段变相执行，而且时常被地方政府进行不同程度的任意添附或修改。其三，中央政府的区域政策和地方政府的发展政策就利益的分配时常会发生矛盾和冲突，这种矛盾和冲突直接影响着区域政策的有效性。从其他产业经济带建设的实践来看，政策运用在产业经济带的建设和发展过程中存在诸多的问题，其主要表现为：一是国家部分优惠政策缺乏总体目标的指引而导致最终结果有悖政策初衷；二是地方优惠政策的供给明显不足；三是政策的随意变动性使政策本身的权威性受到怀疑；五是区域政策之间的明显冲突导致投资者无所适从。
相比之下，法律通过排除、限制、禁止和对违规行为的惩罚来引导人们行动，其稳定性、强制性、规范性是政策无法替代的。诚然，“丝绸之路经济带”建设和协调发展涉及许多不同的法律部门，但主要还是经济方面的法律，所以，作为市场经济产物的经济法律，以其兼顾国家利益和个体利益的独有“个性”理应在区域经济协调发展中发挥应有的作用。其实，产业经济带发展不均衡是世界各国带有共性的一个发展问题。从美、德、日等国缩小地区差距的实践看，发达国家的地区间经济相对均衡发展也并不是市场的力量自然形成的，而是政府借助包括经济法在内的许多法律为手段不断干预的结果。所以产业经济带协调发展有赖于完善的法律特别是经济法律对经济关系进行积极的、全面的、有效的调控。总之，在推动产业经济带协调发展的过程中，仅仅依靠政府政策特别是中央政府的方针、政策是远远不够的，必须从法律制度的构建入手进行全面的治理，特别是在我国市场经济不断完善的前提条件下，西安建设“丝绸之路经济带”的制度模式应是“法律优先，兼顾政策”。
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