5．保甲—强加的行政体制
前面已经讲到，这样的村子，是没有法定地位的。因为与这种功能性的地域性群体并行存在的有一个行政体制，它是强加于村的组织之上的。我把这两种体制分别称之为事实上的体制和法定的体制。它们两者之间不相符合。在本节我将描述这个法定的体制，并把与事实上的体制相比较，以观察它们的差异。
新的行政体制叫作“保甲”。保甲是个旧词。政府最近有意要恢复一种古老的行政体制。这种体制是宋朝（公元960—1276年）的行政改革者建议的。这个古老的体制究竟实行到什么程度是另一个问题。但对这个村子来说，它完全是新的。村长解释说，新体制的实施准备，最近方告完成。它从来没有在人们的记忆中存在过。他说，镇长把村民都传唤去，告诉他们要按照县政府的规定来安排他们各户在行政组织中的地位，这件事已经完成了。为了要研究保甲制，必须从法令全书中找出它的意图，以及政府在保甲组织中所遵循的原则。
1929年6月5日，根据孙中山先生地方自治的原则，南京的国民政府颁布了一个《县组织法》，按此法律每个县必须分为几个区，每区又分为20～50个乡（农村地区）或镇（城市地区）。农村地区，凡有100户以上的村子，划为一个乡；不到100户的村子，则和其他村子联合成为一个乡。城市地区，凡有100户以上的，可划为镇；如不足此数，则与附近村子合并建乡。乡则进一步分为闾（25户）及邻（5户）。这些单位都通过选出的领导人及地方自治会来实行自治。这些地方政府的职能在法律中已有规定，计有：人口普查及人口登记、土地调查、公益工作、教育、自卫、体育训练、公共卫生、水利灌溉、森林培植及保护、工商改良及保护、粮食储备及调节、垦牧渔猎保护及取缔、合作社组织、改革习俗、公众信仰、公共企业及财政控制等等。
这些职能对地方社区来说不完全是新的。其中许多项早已由传统的、事实上的群体所实施。为了促进自治政府的行政职能，法律创造了新的地域性的群体。但实际上，它妨碍了事实上的群体的正常职能。因此，在1931年举行的第二次全国行政会议上，对各种单位的大小所作的刻板规定，受到了严厉的批评。结果是由立法院提出了修正案。
当此修正案尚在讨论阶段，另外一个影响到地方政府的体制却实施了。1932年8月，在华中的“剿共司令部”，发布了一个法令，规定在军事行动区（湖北、湖南及安徽）的人民要在保甲制之下，组织起统一的自卫单位。按此制度，每十户为一甲，每十甲为一保。成立此组织的意图，在法令中有所说明，即：“在遭到破坏的地区有效地组织民众，取得精确的人口统计以便增强地方自卫反共的力量，并使军队能更有效地履行其职能。”此制度主要是为军事目的而实行的。除非人口登记做得十分精确，否则，在动荡的地区，很难防止共产党人和非共产党人混合在一起。为了反对共产党活跃的宣传活动，军队还实施了在同一个保甲之内，人与人互相担保的制度，使人们可以互相检查。
1933年，共产党影响扩展，福建成为军事地区。福建省政府已开始根据1929年的《县组织法》组建地方自治体系。司令部命令省政府停止地方自治体系而代之以保甲制。在《法》与法令的冲突中，省政府服从中央政府，中央政治会议决定把保甲制纳入自治体系中。1929年的《法》被1935年的一系列法律所代替。这两种体系在以下六点中得到了妥协：（1）由统一的保甲单位代替老单位闾和邻，并使区、乡、镇等单位保持同等的级别。换句话说，原来处于县和乡、镇之间的单位—区取消了；（2）在结束训政时期前，按照保甲制度，以间接选举代替直接选举；（3）在按保甲制编户的过程中，进行人口普查；（4））把保甲制的军训扩大为普遍的民众训练；（5）只在紧急情况下，才实行互相担保的制度；（6）保甲制担负自治的职能，但允许进行地方性的修改以适应具体情况。
很明显，妥协并没有解决根本问题。这就是这些特别的、有统一规模的自卫单位，在多大程度上能承担1929年的《法》所规定的一般的行政职能。真正的问题并不在于这个法律与那个法令之间的法律性斗争，而在于事实上的地域群体早已行使的传统的职能，能否被这种专横地创造出来的保甲所接替。老的邻、闾单位，并不那么严格，但已被事实证明是行不通的；那么这种更为严格的保甲制度，似乎更不大可能行得通。若发生紧急情况，保甲制的自卫效能也并不能保证它是适合于行政自治的一种制度。的确可以争辩说，在中国政治结合的过程中，用一个合理的和统一的结构来代替参差不齐的传统结构，看起来比较理想。但应当考虑到，这种替代是否必须，以及需要花多大的代价去实施它。由于我访问这个村子时，这个新制度实行了还不到一年，因此，下结论还为时过早。但以传统的结构为背景，对照这个制度的实施状况进行一些分析，显然有助于了解问题的全貌，至少会有助于在将来的行政政策中强调这个问题的重要性。
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